Будьте в курсе бесплатных обновлений
Просто зарегистрируйтесь Китайская политика и политика myFT Digest — доставляется прямо на ваш почтовый ящик.
В 1975 году в своей прощальной речи за свою долгую и бурную карьеру Чжоу Эньлай, первый премьер-министр Китайской Народной Республики, с гордостью заявил, что его правительство свободно от всех долгов. «В отличие от экономических потрясений и инфляции в капиталистическом мире, — сказал он Всекитайскому собранию народных представителей, — мы сохранили баланс между нашими национальными доходами и расходами и не накопили никаких внешних или внутренних долгов».
Почти полвека спустя это отношение все еще написано в сердцах чиновников министерства финансов в Пекине. Долг центрального правительства Китая достиг примерно 24 процентов от валового внутреннего продукта, что является минимальным показателем по мировым стандартам, и руководство крайне неохотно позволяет ему расти выше. Однако, в отличие от этого, долги местных органов власти Китая огромны — 93 процента от ВВП по данным МВФ, которые, вероятно, занижены — и растут. Это разделение между центральным и местным правительством и желание одного иметь контроль, но не нести ответственность по отношению к другому, являются основополагающими для экономических проблем Китая сегодня.
Основной факт о фискальной системе Китая заключается в том, что местные органы власти берут на себя почти все расходы, но полагаются на центр в плане доходов в той степени, которая редко встречается в других местах мира. Местные органы власти несут большую часть ответственности за образование, здравоохранение, социальное обеспечение и жилье, в дополнение к очевидным местным обязанностям, таким как дороги, парки и сбор мусора, и тратят около 85 процентов от общей суммы бюджета. Они напрямую собирают только около 55 процентов доходов правительства. Система уравновешивается трансфертами из центра в регионы.
В такой большой стране, как Китай, есть свои плюсы в передаче решений ближе к людям, но несоответствие между доходами и расходами создает много проблем. Например, чем ниже по пирамиде управления, тем больше система испытывает нехватку ресурсов, потому что каждый уровень — провинция, префектура, уезд — имеет тенденцию удерживать то, что ему нужно, прежде чем передавать деньги дальше по цепочке. Реализация планов расходов центрального правительства носит бессистемный характер. Между тем, местные чиновники, которые должны обеспечивать рост, чтобы подняться по бюрократическим ступеням, делают все возможное, чтобы найти деньги.
Бум на рынке недвижимости в Китае был частично обусловлен зависимостью местных органов власти от продажи земли для получения дохода. Неучтенные заимствования так называемыми местными государственными финансовыми инструментами были способом обойти ограничение доходов и финансировать инфраструктуру. Поскольку продажи земли падают из-за замедления жилищного строительства, а центральное правительство ужесточает меры в отношении местных заимствований, поступает много сообщений о том, что муниципалитеты прибегают к штрафам и взысканиям, начинают ретроспективные налоговые расследования или просто не выплачивают зарплату сотрудникам вовремя, пытаясь сбалансировать свои бухгалтерские книги. Ничто из этого не идет на пользу испытывающему трудности частному сектору.
Пекин знает все об этих структурных проблемах и давно стремится их решить. Действительно, когда Си Цзиньпин впервые пришел к власти в 2012 году, фискальная реформа была большой частью его внутренней политической повестки дня, элементы которой он реализовал. Одной из причин, по которой местные органы власти испытывают трудности, является, например, успех реформ бюджетного управления и финансового администрирования, которые усложнили задачу по сокрытию проблем путем их выведения за рамки бухгалтерских книг.
Чего центральное правительство не готово сделать, как это типично для Си, так это передать контроль. Оно часто указывает услуги, которые должны предоставлять местные органы власти, но отказывается передавать источники доходов, которые их финансируют. Оно неохотно берет на себя большие новые расходы на центральные книги. Оно приняло жесткие меры по долгу местных органов власти, и все же, следуя предпочтениям Чжоу, оно не желает вместо этого допускать рост долга центрального правительства. Результатом стало фактическое ужесточение фискальной политики в течение последних нескольких лет, даже несмотря на то, что экономика с трудом восстанавливалась после Covid.
На недавнем «третьем пленуме», важном заседании по экономической политике, проводимом раз в пять лет, Пекин пообещал изменить это. Он заявил, что предоставит местным органам власти больше контроля над налогами и увеличит фискальные трансферты из центра. Он рассмотрит возможность объединения различных местных надбавок в единый местный налог. Он перенесет ответственность за потребительский налог с производителей на розничных торговцев и позволит местным органам власти собирать его, что станет важной реформой. Там, где у центрального правительства больше фискальных полномочий, оно «соответственно увеличит долю расходов центрального правительства».
Это именно то, что нужно. Однако Китай уже наметил похожее направление движения в прошлом, не в последнюю очередь во время длительных дебатов о том, вводить ли налоги на имущество, естественный способ финансирования местных расходов местными органами власти. Если Пекин действительно собирается реализовать эти планы, ему придется отказаться от части контроля, а если он собирается сделать это, одновременно оживляя застойную экономику, ему также придется смириться с ростом долга центрального правительства.
В заключительной части своей речи 1975 года Чжоу сделал еще несколько заявлений. «Мы должны решительно поддерживать централизованное руководство партии», — сказал он. «Мы должны упорно трудиться, строить страну и вести все начинания с усердием и бережливостью». Централизация и бережливость: ни то, ни другое не являются привычками, от которых легко отказаться, и в этом заключается вызов.